全球治理视角下网络恐怖主义现状、发展及应对

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文│ 中国人民警察大学李琦

随着网络的普及和技术的进步，网络恐怖主义早已成为一个全球性问题，很难在一个或几个国家的力量下彻底解决，唯有加强国际合作，实现全球治理，方能斩草除根。然而，由于各国对网络恐怖主义的认识不同，网络恐怖主义的特点以及国际规则和标准的缺失，防范打击网络恐怖主义仍然还停留在一国国内和区域性组织层面，无法在国际层面形成强有力的合作。网络恐怖主义问题全球治理，任重而道远。

一、网络恐怖主义问题的现状及发展

近年来，全球恐怖主义形势日益复杂，例如，“伊斯兰国”（ISIS）组织在退回传统恐怖主义形态后，其网络宣传势头有增无减。特别是在新冠肺炎疫情期间，社交媒体再次成为恐怖主义传播的“重灾区”。非洲成为继中东之后又一恐怖主义“乱源”，重大恐怖袭击事件发生频率并未因疫情而减弱。南亚、东南亚的本土恐怖组织与国际恐怖势力加速合流、重组，不断发展壮大。欧美国家深受国内极端右翼恐怖主义威胁，“白人至上”主义组织、“新纳粹”组织针对少数族裔的袭击在新冠肺炎疫情期间愈演愈烈。无论何种形式的恐怖主义，在网络上都能找到生存和发展壮大的空间，网络早已成为各国打击恐怖主义的“主战场”。世界经济论坛（WorldEconomic Forum）的《2021 年全球风险评估报告》（The Global Risks Report 2021）显示，认为以新冠肺炎疫情为代表的传染病是最严重风险的人数最多，占 58.0%；另外，有 37.8% 的人认为恐怖袭击是最严重的风险；而在所有风险类别中，39.0% 的人认为网络安全问题是最严重的风险。可以说，恐怖主义与网络相融合而带来的风险成为全球安全的最主要威胁之一。

（一）网络成为国际恐怖主义的主要活动空间

恐怖组织逐渐将传统的线下活动转为线上活动，利用网络在全球范围完成宣传、融资、培训、策划和实施恐怖袭击等各类活动。“伊斯兰国”组织的发展、壮大以及在欧洲频繁发动的“独狼式”恐怖袭击，都离不开对网络空间的利用。“伊斯兰国”组织曾巧妙地利用社交媒体、视频网站、通信软件以及文档共享网站，如 Twitter、Facebook、T e l e gr am 、 I n s t a gr am 、 Y o u T u b e 、 S u r es p o t 、Justpaste.it 等，作为传播信息和招募成员的工具，甚至一些残忍的“斩首”视频也被上传至网络平台，以便传播极端意识形态。这些网站曾充斥着大量恐怖主义内容，据外媒报道，在 2018 年，在欧洲刑警组织的要求下，仅 Telegram 就删除了 3276 个与恐怖主义相关的账户，而在 2019 年，又再次删除了 2096 个账户。根据美国联邦调查局（FBI）的调查，“伊斯兰国”组织还曾使用“暗网”进行招募和融资，其支持者将比特币转账至恐怖组织的账户，以实现资金支持。2020 年 4 月，英国战略对话研究所（ISD）的研究人员发现了一个“伊斯兰国”组织的“线上图书馆”。在这个数字资料库中，有 90000 多个类别，每月有大概 10000 人次匿名登录访问。这个数据库包含大量恐怖袭击行动的细节以及爆炸物的制造方法等内容，例如关于发生在 2017 年 5 月 22 日造成22 人死亡、59 人受伤的英国曼彻斯特体育场爆炸案。该资料库的文档包含 9 种语言，相关内容还在不断被补充和更新。

恐怖组织还利用网络吸纳世界各地的“仇恨”与“不满”人群，使不同群体在激进化的过程中找到“归属感”和行动方向。恐怖组织的实体可以被消灭，但是只要其意识形态依然活跃在网络，再次实现“崛起”，恐怕只是时间问题。

（二）新冠肺炎疫情加剧恐怖主义网络传播

新冠肺炎疫情使恐怖主义在网络空间的传播速度加剧，扩大了网络恐怖主义活动的空间，由此，势必导致现实世界发生恐怖袭击的可能性增大。从“伊斯兰国”组织等恐怖组织的案例中可以看出，网络为恐怖主义的活动提供便利的同时，对其意识形态传播也产生了巨大的影响。有超过一半的“伊斯兰国”组织成员在受审时表示，“仅仅出于消遣的心态看了网上的东西，便被激进化思想所感染”。

网络使恐怖主义与普通人的距离越来越近。从2020 年开始，新冠肺炎疫情的暴发和不同程度的封锁，使人们的社交从现实空间转移至网络空间，网络社交媒体活跃程度远高于以往，这为网络恐怖主义活动提供了更多的机会。同时，新冠肺炎疫情发展的失控和西方国家政府较差的处置能力，使其国内的底层群体有一种“被抛弃”的失落感，再加上经济衰退产生的影响，在网络上表达愤怒和不安，成为特定群体宣泄不满的主要方式，这种情绪正在被恐怖组织捕捉并加以利用。在疫情刚暴发后，“伊斯兰国”组织就声称“这是对西方世界的惩罚，虔诚的穆斯林将免于这种疾病”，“在疫情期间，政府已经不能提供保护，加入组织才有生存的希望”。其利用网络“借疫宣恐”的企图，昭然若揭。

近几年在欧美国家逐渐泛滥的以“白人至上”为代表的极端右翼恐怖主义势力，在疫情期间也异常活跃于网络空间。极端群体不断在网络上传播阴谋论、宣扬种族仇恨、呼吁暴力，甚至美国的极端右翼恐怖分子在社交媒体上将暴力行为变得“游戏化”，即“玩家”可以通过攻击执法人员、穆斯林、犹太人和黑人，以获取积分。根据英国战略对话研究所 2020 年 6 月发布的报告《仇恨的安全空间：Telegram 上的白人至上主义动员》（A SafeSpace to Hate：White Supremacist Mobilisation onTelegram），仅在 2020 年 3 月，社交软件 Telegram上有关“白人至上”主义的频道增加了 6000 多个用户，在所有 225 个有关“白人至上”主义的频道中，有共计超过一百万个帖子包含极端主义意识形态信息，这些帖子美化恐怖主义并妖魔化少数族裔群体。

（三）网络技术发展或将引发恐怖袭击形式的深刻变化

对新技术可能产生何种安全风险进行有效的评估，总是落后于对其开发和应用的步伐。这种情况在与不择手段的恐怖分子博弈中，表现得尤其明显，恐怖分子总是极力寻找技术的漏洞或开发新的技术，从而实现制造更大杀伤效果和引发更严重恐慌的目的。

当前，5G 技术的出现极大地促进了物联网的发展，交通、医疗、工业等众多行业将实现自动化和智能化。这种变化在深刻影响人类生活的同时，也将给恐怖组织提供机会。通过侵入网络对智能设备进行控制和攻击，例如攻击医疗设备、无人驾驶汽车、危险行业的智能化设备等，都会直接威胁现实世界人们的生命安全。

在物联网极度发展的情况下，网络恐怖主义的网络虚拟性“优势”，或将被削弱。美国于 2020年 12 月通过的《物联网网络安全改进法》（TheInternet of Things Cybersecurity Improvement Act）要求，确保推向市场的设备不存在已知安全漏洞，规定由国家标准技术研究所每隔五年对标准进行审定，在咨询国土安全部网络安全和基础设施安全局有关国家安全现状的基础上，确定是否重新制定安全标准。

二、国际社会治理网络恐怖主义问题的难点

一直以来，国际社会对如何看待恐怖主义难以达成共识，严重影响了对网络恐怖主义犯罪的认定。发达国家在网络空间的“霸权主义”在给发展中国家的网络主权和安全带来威胁的同时，进一步破坏了全球网络治理合作的基础，共同打击网络恐怖主义这一全球公害，成为难题。

（一）对网络恐怖主义犯罪的认定尚未达成共识

目前，各国对网络恐怖主义犯罪的认定尚未达成共识，这一情况阻碍了国际社会的共同治理进程。其中，存在的主要争议在于如何区分网络恐怖主义与普通“黑客”行为。以英国为代表的国家将抱有某种政治目的而实施的网络攻击行为认定为网络恐怖主义犯罪，而其他行为只作为破坏网络安全的一般“黑客”行为。但是，以美国为代表的一些国家却持不同的看法，其往往倾向于将一般的黑客行为也认定为网络恐怖主义，只要该行为触及国家利益。

2018 年，一名 18 岁的英国青年被宣判从事网络恐怖主义活动，因其在 2015 年 6 月至 2016 年2 月期间在其位于英国的家中入侵美国中央情报局（CIA）时任局长约翰·布伦南及联邦调查局（FBI）副局长马克·朱利亚诺的电子邮箱账户，盗取了有关美国在阿富汗和伊拉克军事行动的情报资料，并在网上公开了部分资料。这名青年实施这一行动时年仅 15 岁，虽然心理学专家认为其有严重的“自闭症”，且他的辩护律师也称其只是因天真和幼稚而犯罪，但是，英国中央刑事法庭的法官坚持认为，他的所作所为是“具有政治动机的网络恐怖主义”。由于 18 岁以下的青少年因网络恐怖主义行为获刑在英国尚属首例，所以，这起案件在宣判后引发社会关注。有一些人认为，对这名青年的处罚过重，并怀疑这一判罚与美国 FBI 的干预有关。

依据各国法律，区分网络恐怖主义犯罪和普通黑客行为在司法实践中存在很大的难度，这也是各国对网络恐怖主义犯罪认定不能达成共识的主要原因。只要一天不能达成共识，全球共同打击此类网络犯罪，则无从谈起。

（二）网络空间主权不平等及共同规则标准的缺失

有关网络空间主权的不平等主要体现在：发达国家实质上早已成为当前国际网络空间规则制定的主导者和基础资源的掌控者，发展中国家缺乏主导网络空间治理的平等的话语权和参与权。

网络空间主权不平等表现出的网络霸权行，为使国际层面合作打击网络恐怖主义成效大打折扣。以美国为首的西方国家长期主张“互联网自由”，但是不断出现的“棱镜门”事件、“震网”病毒事件，以及委内瑞拉因网络攻击造成的全国电力系统瘫痪等事件，都暴露出其滥用技术优势，维护自身安全和控制国际互联网侵犯他国主权的野心和目的。

目前，国际社会还没有一个能被普遍接受的国际规则和标准，规范共同的信息安全和网络空间行为。我国曾与上合组织其余国家一道在 2011 年向联合国递交了《信息安全国际行为准则》（联合国大会文件 A/66/359）并在 2015 年再次递交该准则的更新草案（联合国大会文件 A/69/723），以期使该准则成为国际社会就信息和网络安全国际规则标准提出的首份较全面、系统的文件。虽然相关国家在准则中强调了各国应合作打击利用信息通信技术和信息通信网络从事犯罪和恐怖活动，如传播宣扬恐怖主义、分裂主义、极端主义以及煽动民族、种族和宗教敌意的行为等，但是由于种种原因，该行为准则至今尚未能在国际社会达成共识。

（三）反恐“洼地效应”与“网络安全鸿沟”的影响

当前，恐怖组织层级结构逐渐被打破，“去中心化”趋势愈发明显。在“伊斯兰国”组织残余力量不断向反恐能力薄弱国家和地区流窜、“基地”组织伺机在各地建立分支的情况下，非洲、南亚和东南亚地区由于历史和现实原因造成的国家治理困境使其逐渐成为反恐的“洼地”。“伊斯兰国”组织各类分支、“索马里青年党”（al-Shabaab）、“博科圣地”（Boko Haram）、马格里布“基地”组织等，不断在这些地区肆虐。

网络技术实力的南北差异在这些国家也体现得非常明显，与发达国家相比，存在十分巨大的“网络安全鸿沟”。深受现实恐怖主义之害的国家，往往也难以摆脱网络恐怖主义的侵袭。

网络的不断普及使恐怖组织在“洼地”国家有更广阔的发展空间，最终形成恐怖势力积水成潭式的“洼地效应”。“网络安全鸿沟”越大，发展中国家就越会成为国际社会治理网络恐怖主义问题“木桶理论”中的“短板”，国际反恐合作的成效将因此大打折扣。

三、防范打击网络恐怖主义亟待全球治理

互联网和信息化时代为世界各国发展带来了巨大机遇的同时也提出了挑战，国际反恐战争之所以陷入“越反越恐”的怪圈，离不开恐怖主义意识形态难以在实体上彻底消灭这一根本原因，而网络和社交媒体正是其赖以生存的“土壤”。虽然越来越多的国家都已认识到，合作打击网络恐怖主义是国际反恐斗争的核心，但由于多种原因，国际合作因分歧较多而难以开展。面对当前和未来的网络恐怖主义形势，世界各国唯有树立构建网络空间命运共同体理念，强调共商、共建、共享，坚持走互信共治的全球互联网治理之路，方能彻底根除恐怖主义之害。

（一）以网络空间命运共同体理念为指引

网络空间命运共同体是全球网络空间合作与治理的中国方案，为推动全球网络安全进程贡献了中国智慧。由于恐怖主义的政治属性，打击网络恐怖主义理应在一国的主权范围内通过法律手段实现。然而，随着网络恐怖主义的全球化发展，各国在实践中都面临防范和打击该问题的困境，“单打独斗”难以应对网络恐怖主义的新威胁。因此，治理网络恐怖主义问题，必须以构建网络空间命运共同体为指引，形成“你中有我，我中有你”的共享共治的网络空间治理格局。这是实现全球互联网健康、安全、可持续发展的必然选择。

具体来讲，要以尊重各国国家网络主权为基本原则，制定普遍接受的治理规则，加强交流合作，共同参与，多边协商，摒弃零和思维与反恐双重标准，以全人类的安全为根本，形成协调一致的网络空间反恐国际合作体制、机制，从整体上增强国际社会应对网络恐怖主义风险的能力。

（二）以打击网络犯罪全球性公约为准则

2019 年 12 月，第 74 届联合国大会在通过了中国、俄罗斯等 47 国共同提出的《打击为犯罪目的使用信息通信技术》（Countering the Useof Information and Communications Technologies forCriminal Purposes）决议后，正式开启了制定打击网络犯罪全球性公约的谈判进程。受新冠肺炎疫情影响，联合国计划 2021 年在总部召开商讨谈判时间、地点和主席团等事项的组织会议，一旦工作计划审议通过，一系列实质性的谈判磋商将全面开启。

打击网络犯罪全球性公约将在《网络犯罪公约》（Conventionon Cybercrime），即《布达佩斯公约》的基础上，考虑所有国家的现实情况，打破网络安全的政治性壁垒，以共享网络发展机遇、实现全球网络空间健康可持续发展为根本需要，在网络犯罪定罪、管辖权、国际合作等方面进行有效协调，进一步深化打击包含网络恐怖主义等各类网络犯罪的全球治理合作。

所以，各国应在磋商中抛开一己私利，秉持共商、共建、共享的理念，高举多边主义旗帜，以公开透明的方式参与公约谈判，早日制定出适应现实需要的法律框架与合作机制并以此为准则参照执行，积极应对网络恐怖主义等一切形式的网络犯罪威胁。

（三）以保障共同发展、共同安全为目标

发达国家应重视南北差距造成的“网络安全鸿沟”，始终关注发展中国家，特别是深受恐怖主义危害的国家，努力补齐网络反恐问题中的“短板”。部分国家应放弃“小团体主义”，坚持在联合国框架内共同开展网络恐怖主义问题的全球治理合作，在确保发展中国家网络空间主权的前提下，凝聚共识，强化网络安全风险防范，在更深层次的网络反恐行动中谋求合作。同时，负责任的大国应继续加强对落后国家和地区在网络与数字经济方面的援助，填补“数字鸿沟”，最终实现网络空间的共同发展与共同安全。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2021年第3期）

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