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告别“接触”,美国对华战略将走向何方?

2020-08-22 18:51



2020年7月23日,美国国务卿蓬佩奥发表了最新的对华政策演讲,指出自尼克松以来的美国历届政府所实行的对华接触战略已告终结。针对美对华战略转向,本文梳理了尼克松访华和接触战略出台的历史,分析了接触战略的多个面向,以及美对华从战略竞争到战略对抗的转变。



2020年7月23日,美国国务卿蓬佩奥在位于加利福尼亚州约巴林达的尼克松图书馆发表了最新的对华政策演讲。蓬佩奥之所以选择在这里发表演讲,一个重要原因是明年将是美国前总统尼克松访华50周年。然而,蓬佩奥演讲的主旨不知是否会让九泉之下的老总统“辗转反侧”。在演讲的开头,他开宗明义宣布,自尼克松以来的美国历届政府所实行的对华接触战略已告终结。“与中国接触50年后……我们必须承认一个无情的事实,并应以此作为我们未来几年和几十年的指导:与中国盲目接触的旧模式根本做不成事。我们绝不能延续这个模式。我们决不能重回这个模式。”


从尼克松访华到接触战略出台


蓬佩奥在尼克松图书馆的表态并非特朗普政府官员第一次宣判接触战略“死刑”。实际上,对华接触战略宣告终结,近年已成美国朝野共识。2015年,美国学界就曾掀起冷战结束后最大规模的对华战略辩论。当时美国战略界的主流观点已呼之欲出,这就是“接触”战略已经过时,需要考虑的是美国应以何种战略取代“接触”。


所谓接触战略(Engagement strategy),这里的“接触”,并不能简单地等同于“交往”。现代世界当中国家之间的交往总是存在的,即便近年中美关系十分困难,但政治、经济和人员往来仍是密切的。中美仍然有不少交往,不等于美国对华接触战略仍然成立。美国对华战略当中的“接触”,包含着强烈的“拉住”“咬合”意象,类似两个齿轮的咬合。美国对华接触战略的要义,在于通过与中国交往,将中国拉进其主导的国际体系,使中国成为体系内的支持性力量。美国在获取战略利益与经济收益的同时,希望塑造和影响中国的发展方向,使中国政治、经济、社会、外交诸方面向着美国所乐见的方向发展。可以说,“交往”“融入”“获益”以及“塑造”,是美国对华接触战略的四个核心要义,缺一不可。



说到接触战略的历史,正如外交关系委员会总裁理查德·哈斯近期在一篇文章中指出的,蓬佩奥在演讲中犯了一个严重的历史常识错误。50年前,基辛格、尼克松打开中美关系大门,根本动力是改变美苏中大三角的力量平衡,而不是接触中国。据当时在美国国家安全委员会任职、日后成为美国驻华大使的温斯顿·洛德回忆,尼克松访华背后有三大战略考虑:一是试图改善与中国关系,增加与苏联周旋时的战略腾挪空间;二是希望在推动对苏“缓和”战略的过程中打“中国牌”,给苏联制造“小恐慌”;三是希望通过对华接近、对苏“缓和”,让北越感受到压力,推动美越谈判,使美国尽快从越南抽身。可见,上世纪70年代美国打开中美关系大门,是开始与中国“交往”,并未真正“接触”。


至少到上世纪80年代之后,接触才逐渐成为美国对华战略主流。上世纪70年代末,中国开始逐步推进改革开放事业,在国际上试图逐渐融入国际体系。美国逐渐意识到,中国改革开放事业与美国推进经济全球化、扩展美国主导的国际秩序的战略谋划是契合的,于是,在80年代,接触战略应运而生。不过,接触战略真正写入美国政府战略文件,则要到90年代。1992年后,中国国内改革开放再次提速。与此同时,在美国商界大力游说下,美国总统克林顿于1994年决定将最惠国待遇与中国人权问题“脱钩”,美国对华战略迅速转向“更宽广的接触”。克林顿政府在其对华战略表述中始终使用接触战略的说法,并且在政府战略文件中论述了接触战略背后的逻辑:“从长期看,随着中国接受国际规则,并与美国在更大程度上相互依赖,它将会不可避免地日益尊重人权。”“通过交往促使中国变化。”美国对华接触战略的基本前提假定就是在这一时期确立的。上世纪90年代正是全球化高歌猛进、西方自诩“历史终结”的年代。克林顿政府认为,美国正站在历史潮头,通过“参与”与“扩展”将非西方国家拉入体系。这也成为了美国的一项对外大战略。


美国对华实施接触战略,根本上是由两国在国际体系中的位置以及两国战略发展方向这两个因素共同决定的。在过去相当长的时间里,中美两国在国际体系中的关系可以用“内外—强弱”来概括:美国居于其领导的国际体系之“内”,同时是体系内的最“强”国。中国部分地处于国际体系之“外”,相对美国而言综合国力较“弱”。在这样一个格局之下,中国如果要谋求民族复兴、实现国家现代化,向西方主导的国际体系靠拢、学习、融入是唯一的选择。美国是一个有着强烈理想主义外交传统的国家。在美国战略界过去主流的观念中,中国常常是一个值得同情的“弱者”,是一个通过接触可以塑造、影响、改造甚至“拯救”的对象。这就是接触战略出台与实施的美国国内政治心理基础。



接触战略的多个面向


接触战略的多个面向接触战略当然首先意味着美国对华交往,但这一战略同时也包含着影响、渗透、演变、限制等消极成分。因此,从中国的视角看,接触战略从来都是既有积极面,也有消极面,只不过整体而言积极面大于消极面。美国对华接触战略当中的“交往”“融入”是积极的,也是中国希望的;中国也并不反对美国“获益”,只要中美双赢即可。但是对于“塑造”,中国历来保持着较高的警惕性。美国和西方的制度、经验可以借鉴学习,但中国始终希望自己选择其发展道路。


进入本世纪之后,由于中国持续快速崛起,小布什、奥巴马政府在坚持接触战略这一基调的同时,也将一些新的“关键词”加入美国对华战略,形成了“接触+”的对华战略格局。


2001年小布什政府上台之际,中国已经开始呈现出崛起态势。中美建交的1979年,中国的经济规模仅为美国的4.5%;到小布什担任总统的2001年,这一比例已变成18.8%;到小布什任期结束后的2009年,这一比例又变为37.8%。随着中国崛起,中美两国“内外—强弱”的关系开始逐渐向“体系内(非对称的)两个大国”的方向逐渐演变。相应的,美国官方对中国的战略认知也开始发生变化:一是认为中美两国“内外—强弱”格局将逐渐终结;二是继续认同中国是国际体系内的积极力量,但开始对中国的未来走向表现出一定疑虑;三是对中国国内制度变化的期待逐渐降低;四是更多地从大国博弈这一现实主义逻辑视角看待中美关系;五是开始提出美国需要超越“接触”战略。2005年9月,时任美国常务副国务卿佐利克发表了题为“中国向何处去”的演讲,提出中国应当做国际体系中的“负责任的利益攸关方”。他还提出,美国对中国需要“两面下注”(hedging)。在小布什政府的第二任期内,“两面下注”逐渐成为被美国政府与战略界广泛使用的概念。根据小布什政府《国家安全战略》报告中的说法,美国“寻求鼓励中国作出正确的战略选择,同时也为其他可能性而两面下注”。一些学者将小布什政府“两面下注”的战略解释为“接触+防范”。


奥巴马政府2009年上台执政时,不仅中国进一步崛起,而且美国正处于严重的金融和经济危机当中,中美“体系内两强”定位已更加清晰。在此背景下,奥巴马政府的对华战略呈现出几个特点:一是继续推动中美交往,两国在高层交往、两军交流、朝核伊核、气候变化等领域都展开有效合作,美国也尝试调整国际货币基金组织等全球治理机制以适应中国崛起。二是美国对华战略中消极面明显上升。中美关系在奥巴马执政八年中多次出现比较严重的下行。两国经济、外交、军事摩擦时常出现。在一些重点问题领域,奥巴马政府对华实行了强硬的“选择性推回”做法。第三,奥巴马政府的对华战略无论是积极面还是消极面都显示出较强的自由主义色彩,强调从地区视角处理中美关系,特别是推出了“亚太再平衡”战略;强调国际多边制度和盟友体系的作用;高度重视中美在全球议程中的合作。总体而言,奥巴马政府一方面坚持与中国“接触”,另一方面又利用国际制度强化对中国的“管控”与“引导”,因此有些学者将奥巴马政府的对华战略归纳成“接触+规制”。



从战略竞争到战略对抗


过去40年来,中国快速崛起并日益接近国际舞台中心,与此同时,中国特色社会主义道路、制度、理论日渐成熟,中美之间“内外—强弱”的格局逐渐宣告结束。因此,建立在“内外—强弱”格局基础上的接触战略走向终结,有其深刻的历史必然性。

不过,回看过去40年的美国对华接触战略,美国国内压倒性的声音似乎认为美国在接触过程当中“吃亏”了,这一论调实际上是经不住推敲的。首先,接触战略改变了世界格局,在结束冷战的过程中发挥了重要作用。美国在冷战后成为全球唯一超级大国,收获了巨大的战略红利。冷战结束后,美国深度接触中国,中国不断融入全球经济,这股力量深刻推动了全球化的发展。如果没有接触战略,全球化可能还会有,但其深度、广度都将无法与现在相提并论。在“超级全球化”的过程中,美国在经济、技术、金融乃至社会思潮上都引领全球,再次收获了巨大的战略红利。美国战略界现在似乎对此视而不见。其次,在接触中国的过程中,美国企业获得了巨额的经济利益,美国消费者也从中美贸易中获得了实实在在的好处,中美在接触当中实现了双赢。第三,美国人现在抱怨比较多的是,接触并没有使中国变得更加“自由民主”事实上,早期推动对华接触的美国战略界人士近一两年纷纷撰文指出,美国决策层当时在这方面并没有明确的期待和规划,只是朦朦胧胧地希望中国与美国的制度更加接近。但是,中国始终非常明确地坚持自己的发展道路,因此,美国一些人妄图改变中国的想法本来就是他们一厢情愿的。中国虽然没有照搬照抄美国的政治经济制度,但是在过去40年的接触过程中,中国对自己的政治、经济和社会制度都进行了深刻的自主改革,是国际体系的维护者、建设者和改革者。美国战略界人士其实应该更加冷静地思考:中美两国的政治、经济、社会和外交的差异是现在更大呢,还是40年前更大?结论应该是显而易见的。


2017年底,特朗普政府在《国家安全战略》报告中宣布“接触”终结,要与中国进行“战略竞争”。随后,在如何“竞争”尚不明确的情况下,美国又一步一步滑向了战略对抗。目前距美国大选的时间已然不多了。从美国战略界目前的考虑看,继续与中国“战略对抗”、或者与中国进行有限度的“战略竞争”,是两种比较主流的声音。无论下届美国政府选择对抗、竞争还是其他战略,中国都需要在坚决捍卫自己的利益、坚定办好自己的事情的同时,尽可能控制对抗烈度,努力塑造竞争的形态,使其向有限、良性的方向发展。



转自丨《世界知识》

作者丨达巍



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